Freitag, 20 Januar 2017 14:22

Reform der Kinder- und Jugendhilfe: Über die Notwendigkeit eines Paradigmenwechsels für die Realisierung sozialräumlicher Angebote

Philipp WegnerEs ist kein Geheimnis: die Fallzahlen und somit auch die Kosten in der Kinder- und Jugendhilfe steigen. 2013 gaben Bund, Länder und Kommunen insgesamt rund 35,5 Milliarden Euro für Kinder- und Jugendhilfe aus. Das macht eine Steigerung von 10,2 Prozent gegenüber 2012 aus. Etwa ein Viertel der Ausgaben (8,7 Milliarden Euro) wurden für Hilfen zur Erziehung aufgewendet.

Davon entfielen etwa 4,7 Milliarden Euro auf die Unterbringung junger Menschen außerhalb des Elternhauses in Vollzeitpflege, Heimerziehung oder anderer betreuter Wohnform. Die Ausgaben für sozialpädagogische Familienhilfe lagen bei 785 Millionen Euro. Für Maßnahmen und Einrichtungen der Jugendarbeit wurden knapp 5 Prozent, d. h. 1,7 Milliarden Euro, investiert. Allein im Bereich der Erziehungshilfe ist laut Statistischem Bundesamt eine Kostensteigerung in Höhe von 6,1 Prozent zu verzeichnen (2012: ca. 7 Milliarden Euro).

Nicht steuern geht nicht!

Die Entwicklungen lassen schon lange vermuten, dass das Ziel einer wirksamkeitsorientierten Steuerung weit verfehlt wird. Die aktuellen Mechanismen bewirken im Zweifel nur kurz- bzw. mittelfristige Lösungen, um Herr der Lage zu werden. Haushaltsüberschreitungen verleiten Kostenträger (insbesondere die Jugendämter) dazu, kurzfristig zu reagieren – dies meistens durch quantitative Steuerung der Hilfen. Das Problem: Die individuellen Rechtsansprüche nach §§ 27 ff. SGB VIII müssen unabhängig von der Haushaltslage einer Kommune gewährt werden – eine Deckelung ist insofern rechtlich nicht zulässig. Die Konsequenz: Hilfemaßnahmen werden häufig in ihrer Dauer und Intensität gekürzt, wodurch auch qualitative Abstriche zu verzeichnen sind. Natürlich fühlen sich die Freien Träger verpflichtet, dem entgegenzuwirken und beklagen insbesondere, den inhaltlich-fachlichen Ansprüchen nicht mehr gerecht werden zu können. Sie sehen sich zudem in ihrer Existenz bedroht, denn weniger Hilfeleistungen bedeuten weniger Einnahmen – bei gleichbleibenden qualitativen Ansprüchen.
Folglich steht die Kinder- und Jugendhilfe vor zwei Kernproblemen: zum einen den inhaltlich-fachlichen Ansprüchen gerecht zu werden. Zum anderen den Einsatz der finanziellen Mittel effizienter zu gestalten.

Paradigmenwechsel: infrastrukturelle Verankerung von Hilfeangeboten im sozialen Raum

Diese Erkenntnis ist wahrlich nichts Neues. Wenn wir in der Jugendhilfe (seit Jahren) über Sozialraumorientierung und die Erfolgspotentiale des Fachkonzepts sprechen, müssen auch adäquate Umsetzungsstrategien (organisatorisch, rechtlich, wirtschaftlich) entwickelt werden. In der Vergangenheit wurde immer wieder über eine Kluft zwischen den inhaltlichen Ansprüchen und den realen Praxisanforderungen sozialräumlicher Konzepte gesprochen. Kritisch wird hier die gängige Einzelfallfinanzierung (d. h. Bewilligung einer bestimmten Hilfe zu einem bestimmen Umfang, auf den Einzelfall bezogen) betrachtet, die im Endeffekt dazu führe, dass die versäulten Einzelfallhilfen sich mehr an standardisierter Strukturqualität, statt an Ergebnisqualität orientieren. Diese Logik wird ohne Zweifel in der Praxis gelebt; dies kann aber nicht per se den finanzierungsrechtlichen Strukturen zur Last gelegt werden.

Aktuelle Finanzierungsmodelle

Grundsätzlich werden Leistungen nach dem SGB VIII Jugendhilfe in zwei Finanzierungsarten eingeteilt:
Bei der (1) Subventionsfinanzierung (bzw. zweiseitigen Finanzierung) gem. §74 SGB VIII handelt es sich primär um die Finanzierung niedrigschwelliger Angebote, wie z. B. die Jugendsozialarbeit. Die Finanzierung läuft in der Regel in Form von Projektförderungen oder institutionellen Förderungen, die auf einen bestimmten Zeitraum mit einem bestimmten finanziellen Umfang begrenzt sind (z. B. eine monatliche Pauschale zur Betreibung einer Jugendfreizeiteinrichtung). Die Entscheidung über die Förderung erfolgt gem. §74 Abs. 3 Satz 1 im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel. Diese Mittel werden folgerichtig im Rahmen der kommunalen Finanzhoheit zur Verfügung gestellt, d. h., wenn die Mittel hier begrenzt sind, gibt es auch (nur) eine entsprechende (begrenzte) Förderung.
Im Bereich der (2) rechtsanspruchsgesicherten Hilfeleistungen (§§ 27 ff. SGB VIII) wird das zweiseitige Finanzierungsmodell um den leistungsberechtigten Bürger ergänzt. Dies beschreibt das bekannte jugendhilferechtliche Dreiecksverhältnis. Mittels ausgehandelten Entgeltvereinbarungen bzw. Fachleistungsstunden werden so die erbrachten Hilfeleistungen vergütet (vgl. §§ 77, 78a ff. SGB VIII). Im Gegensatz zur Subventionsfinanzierung wird der Träger der öffentlichen Jugendhilfe zum Abschluss dieser Entgeltvereinbarungen verpflichtet (vgl.  §78b Abs. 2 SGB VIII). Das heißt folglich, dass die Entscheidung über die Bewilligung einer Hilfeleistung nicht von den zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln abhängig gemacht werden darf.

Qualität der internen Arbeitsprozesse ist entscheidend

Und genau hier liegt das Problem:
In der Vergangenheit hat sich eine Praxis der Kostenträger entwickelt, die eine fehlerhafte Rechtsanwendung vermuten lässt. Statt dass man in die „vorgelagerten“ präventiven (sozialräumlichen) Angebote investiert, hat sich eine regelrechte „Verschreibungsmentalität“ der Fallmanager im Jugendamt entwickelt. In der Argumentation der Kostenträger hört man dann oft, dass Subventionen aufgrund der rechtsanspruchsgesicherten Hilfeleistungen nicht (mehr) finanziert werden können, weil die Einzelfallhilfen Vorrang hätten.
Dies erweckt in der Konsequenz u. a. den Anschein, dass sozialräumliche Hilfeleistungen nur unter Abschaffung des Rechtsanspruches auf Einzelfallhilfe erfolgreich sein können (z. B. in Form von Sozialraumbudgets), weil im SGB VIII keine entsprechende Rechtsnorm bestehe, Hilfeleistungen anders als in den uns bekannten starren Formen zu erbringen. Die dadurch etablierte Idee, Versorgungsverträge mit ausgewählten Trägern abzuschließen, führte in der Konsequenz zu Gerichtsverfahren, die die Unzulässigkeit dieser Praxis bestätigten. Wichtig an der Stelle ist allerdings, dass sich die Gerichtsentscheide zur Sozialraumorientierung schwerpunktmäßig auf die Unzulässigkeit der Wettbewerbsbenachteiligung bezogen. Fakt ist, dass die Implementierung einer budgetverwaltenden Kooperation zwischen öffentlichen und (ausgewählten) freien Trägern eine Benachteiligung derjenigen Träger nach sich zieht, die nicht einbezogen werden (vgl. etwa VG Hamburg Beschluss vom 5. 8. 2007 Az. 13 E 2873/04, VG Münster Beschluss vom 18. 8. 2004, Az. 9 L 970, OVG Berlin 2005 Beschluss vom 19. 10. 2004 Az. 18 A 404/04). Tatsache ist aber auch, dass diese Urteile keineswegs darüber entscheiden, ob eine sozialräumliche Hilfeleistung implementierbar ist oder nicht, und sie stehen in keinem kausalen Zusammenhang mit der Frage, ob der Rechtsanspruch auf Hilfe zur Erziehung dies verhindert oder nicht. Dazu braucht es nur einen Blick in § 27 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII: „Art und Umfang der Hilfe richten sich nach dem erzieherischen Bedarf im Einzelfall; dabei soll das engere soziale Umfeld des Kindes oder des Jugendlichen einbezogen werden.“ Die Grundlagen für sozialräumliche Leistungen sind in den vorhandenen SGB VIII-Strukturen somit gegeben. Es liegt maßgeblich in der Hand der Kostenträger, wie sie geltendes Recht anwenden. Der Blick sollte somit in Richtung der Verwaltungsverfahren und -prozesse gehen, denn der größte Steuerungseinfluss besteht vor allem in der Gestaltung der Hilfeplanungs- und Entscheidungsprozesse bei der Fallarbeit.

Aussichten für die Zukunft

Die erste Arbeitsfassung der geplanten Reformierungen im SGB VIII (Einführung von sozialräumlichen Leistungen, sowie inklusives SGB VIII) liegt bereits vor und auch hier werden weiterhin kontroverse Debatten geführt. Kritiker sehen in den leistungsrechtlichen Novellierungen eine Schwächung der individuellen Rechtsansprüche und eine Machtstärkung der Kostenträger, die zukünftig über Inhalt, Umfang und Leistungsanbieter entscheiden könnten. Befürworter sehen in den Reformen einen klaren Fortschritt für die Implementierung sozialräumlicher Leistungen, da der Zugang zu den Leistungen erleichtert werden könnte. Quintessenz sollte aber eher sein, dass unabhängig von den gesetzlichen Änderungen ein Paradigmenwechsel vollzogen werden muss. Dazu müssen sich sowohl die Träger der freien, als auch der öffentlichen Jugendhilfe gemeinsam über ihre Rollendefinierung Gedanken machen und in die Wirksamkeitsüberprüfung des aktuellen Hilfesystems gehen sowie pro aktiv Veränderungsprozesse (mit-) gestalten. Aus realpolitischer Sichtweise darf schließlich nicht vergessen werden, dass der soziale (Dienstleistungs-) Markt steuerfinanziert ist und finanzielle Ressourcen endlich sind. Dies trifft im Übrigen auf alle Sozialhilfesysteme zu. Änderungen werden und müssen erfolgen, aber dies (und das bleibt abzuwarten) gut durchdacht und nachhaltig.
Es gibt bereits viele gute Beispiele in der Praxis, u.a. die entsprechenden Projektmodelle in Hamburg, Berlin und Stuttgart, die belegen, dass die Hilfen zur Erziehung im Interesse aller Beteiligten erfolgreich gesteuert werden können.

Text: Philipp Wegner, Juniorberater, contec

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